Wet natuurbescherming dreigt plaatsing zonnepanelen bij woningcorporaties stil te leggen

De Wet natuurbescherming is gecreëerd om Nederlandse natuurgebieden en planten- en diersoorten te beschermen. Ruim 2 jaar na invoering worden in de praktijk de eerste grote gevolgen van de wet zichtbaar. Voor woningcorporaties pakken zich donkere wolken samen nu een situatie dreigt waarbij in grote perioden van het jaar geen zonnepanelen geplaatst mogen worden.Een doorn in het oog van de zonne-energiesector, want het marktsegment van de woningcorporaties begint net op stoom te komen. Voor de woningcorporaties betekent de Wet natuurbescherming een forse streep door de rekening met de wetenschap dat pas 116.000 van de ruim 2 miljoen huurwoningen van zonnepanelen zijn voorzien (red. peildatum 1 juli 2018).

Waarschuwing

De Wet natuurbescherming, die sinds 1 januari 2017 van kracht is, heeft 3 oude wetten vervangen: de Natuurbeschermingswet 1998, de Boswet en de Floraen  faunawet. Organisaties die werkzaamheden gaan uitvoeren op een plaats waar beschermde planten en dieren voorkomen, hebben een ontheffing nodig. Voor werkzaamheden die vaak voorkomen of voorspelbaar zijn, zoals groenonderhoud binnen een gemeente of de werkzaamheden van waterschappen, kan men vrijstelling krijgen. Deze vrijstelling en de voorwaarden van de vrijstelling staan in de Gedragscode Soortenbescherming.

Ook staan er maatregelen in een gedragscode. Deze maatregelen voorkomen of beperken de schade aan beschermde dieren en planten bij het uitvoeren van de activiteiten. Het Rijk en de provincies zijn samen verantwoordelijk voor gedragscodes. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) keurt gedragscodes goed en de provincies zorgen ervoor dat de regels worden nageleefd. Diverse installateurs melden tegenover de redactie van Solar Magazine in de werkpraktijk te zien dat steeds meer woningcorporaties voorzichtig worden met het plaatsen van zonnepanelen vanwege de Wet natuurbescherming. De aanleiding is vaak dat men van de provincie – die verantwoordelijk is voor de handhaving van de Wet natuurbescherming – een waarschuwing heeft gekregen bij een renovatieproject. Logischerwijs willen de woningcorporaties de wet niet schenden, te meer omdat het zelfs kan leiden tot strafrechtelijke vervolging van de betrokken projectleiders. Tegelijkertijd is het voor het uitvoeren van grote zonne-energieprojecten bijzonder onhandig als men van maart tot en met september geen zonnepanelen mag plaatsen op schuine daken van huurwoningen.

Maatregelen noodzaak

Mathijs Tax, woordvoerder bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), bevestigt de beperkingen voor het plaatsen van zonnepanelen die in de Wet natuurbescherming staan. ‘Bij het plaatsen van zonnepanelen heeft men vooral te maken met nesten van vogels en met verblijfplaatsen van vleermuizen. De Wet natuurbescherming beoogt de bescherming van soorten en het behoud ervan. Het is daarom onder andere verboden om nesten of verblijfplaatsen van beschermde soorten te beschadigen, te vernielen of weg te nemen. In de wet worden hierbij geen specifieke tijden genoemd waarin werkzaamheden kunnen plaatsvinden. Het gaat erom of er beschermde soorten aanwezig zijn of verwacht worden en zo ja, of de werkzaamheden kunnen leiden tot het overtreden van verboden. De kans om bij het plaatsen van zonnepanelen verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming  te  overtreden, is bij vogels bijvoorbeeld groter tijdens de broedperiode omdat er zich nesten onder de dakpannen kunnen bevinden.

’ Als er beschermde soorten aanwezig zijn of verwacht worden en er verboden overtreden kunnen worden, moeten er volgens Taks maatregelen getroffen worden. ‘Er zijn meerdere mogelijkheden: maatregelen nemen die voorkomen dat er verbodsbepalingen worden overtreden – bijvoorbeeld werken buiten de kwetsbare perioden van de soort – of maatregelen nemen die schade beperken, maar wel een overtreding van verbodsbepalingen inhouden. Een gedragscode beschrijft daarbij de te nemen maatregelen.’

Gedragscode voorkomt verplichte ontheffing

Voor het opstellen van zo’n gedragscode is RVO.nl het bevoegde gezag. Tax hierover: ‘Voor ontheffingen zijn de provincies bevoegd. Wanneer woningcorporaties bijvoorbeeld een overtreding van verbodsbepalingen voorzien, moet gewerkt worden met óf een goedgekeurde gedragscode óf een ontheffing. Dit vergt een goede voorbereiding en planning in combinatie met kennis van de ecologie van de verwachte soorten.’ Als blijkt dat er geen nesten of verblijfplaatsen zijn aangetroffen en/of worden verwacht, kunnen de werkzaamheden – dus ook het plaatsen van zonnepanelen – volgens Taks gedurende het hele jaar plaatsvinden.

‘Is er wél sprake van aanwezige broedgevallen van vogels of verblijfplaatsen van vleermuizen, dan moet buiten die kwetsbare periode gewerkt worden. Aan de basis staat dat men moet weten welke beschermde soorten er zitten of dat men die kan verwachten. Hierbij kan gebruikgemaakt worden van literatuuronderzoek, aangevuld met een bezoek op de locatie. Beide onderzoeken worden door een ecologisch deskundige gedaan. De zwaarte van het ecologisch onderzoek hangt af van de verwachte aanwezige beschermde soorten. Hetzelfde geldt voor de te nemen maatregelen.’

Woningcorporaties hebben dus meerdere mogelijkheden om te werken volgens de Wet natuurbescherming. Een landelijk overeengekomen gedragscode – die goedgekeurd moet worden door RVO.nl – is daarbij de meest voor de hand liggende keuze. ‘We hebben op dit moment een concept-gedragscode van Aedes voor renovatiewerkzaamheden in het kader van verduurzaming in behandeling’, meldt Tax. ‘We beoordelen deze gedragscode en verzorgen de goedkeuring. Aedes heeft een concept-gedragscode voorgelegd aan RVO.nl. Het plaatsen van zonnepanelen is hierbij onderwerp van overleg. Als deze gedragscode wordt goedgekeurd, kunnen woningcorporaties hiermee werken en hoeven zij niet voor ieder project afzonderlijk een ontheffing aan te vragen. Hiermee wordt de administratieve lastendruk bij de woningcorporaties verminderd. Een gedragscode is geldig voor een periode van 5 jaar. Het ontheffingentraject verloopt overigens via de provincies.’

Tweede gedragscode

Met een door de rijksoverheid goedgekeurde gedragscode worden woningcorporaties in staat gesteld gebruik te maken van de vrijstellingsmogelijkheden die de Wet natuurbescherming biedt, maar dan moet er strikt gewerkt worden volgens de voorschriften uit de vastgestelde gedragscode. Voor nul-op-de-meterrenovaties is om deze reden door Aedes al de gedragscode ‘Natuurinclusief renoveren bestemd voor projecten met het NOM Keur’ opgesteld en ook reeds goedgekeurd door de Rijksoverheid. Onder de tweede gedragscode waaraan Aedes werkt – de gedragscode ‘Natuurinclusief onderhouden, renoveren en verduurzamen van woningen en tuinen’ – vallen tal van onderhoudswerkzaamheden aan alle overige woningen: van het snoeien van gevelbegroeiing tot het verrichten van schilderwerk, maar dus ook het plaatsen van zonnepanelen. Zodra deze gedragscode is goedgekeurd – zoals is bevestigd door Mathijs Tax van RVO.nl – zijn woningcorporaties voor de in de gedragscode genoemde werkzaamheden (red. zoals het plaatsen van zonnepanelen) en diersoorten vrijgesteld van een ontheffingsaanvraag. Juridisch gezien stelt een gedragscode overigens niet vrij van het doen van een ontheffingsaanvraag, maar bevat het een vrijstelling om onder voorwaarden bepaalde verbodsbepalingen te overtreden.

Inhoud concept-gedragscode

Marloes Kolthof, woordvoerder bij woningcorporatieskoepel Aedes, stelt dat haar organisatie de inhoud van de concept-gedragscode nog niet kan delen, omdat deze eerst moet worden goedgekeurd door RVO.nl. ‘In dat proces kan er inhoudelijk nog het nodige veranderen,daar willen we nu niet op vooruitlopen’, aldus Kolthof. Toch heeft de redactie van Solar Magazine de hand weten te leggen op de concept-gedragscode. In het document staat onder meer dat ‘voorafgaand aan de werkzaamheden door middel van ecologisch onderzoek wordt vastgesteld of er sprake is van effecten op beschermde soorten. Indien verblijfplaatsen van beschermde soorten  aanwezig zijn, welke onder de reikwijdte van de gedragscode vallen, dient gewerkt te worden conform deze gedragscode’. I

n de concept-gedragscode staat verder dat de werkzaamheden dienen uitgevoerd te worden buiten de kwetsbare periode of zodanig te worden uitgevoerd dat effecten op eventueel aanwezige beschermde soorten kunnen worden voorkomen. ‘Indien dit niet mogelijk is, dienen voorafgaand aan de kwetsbare periode de woningen natuurvrij gemaakt te worden, onder begeleiding van een deskundig ecoloog’, aldus de concept-gedragscode.

Kostbaar ecologisch onderzoek

En bij dat onderzoek door een deskundig ecoloog ligt een belangrijk deel van het probleem. Zo stelde Bob Duindam, wethouder van de gemeente Oudewater, al in 2017 het volgende over het onderzoek door ecologen: ‘Stel, een inwoner wil een dakkapel en de buurman meldt dat er vleermuizen rondom het huis gesignaleerd zijn. Om de regels netjes te volgen, moet er eerst een jaarrondonderzoek worden gedaan naar de vleermuissoorten met minstens 4 signaleringsmomenten. De gecertificeerde waarnemer ie zo’n onderzoek kan doen, brengt zo’n 3.000 euro in rekening. Vervolgens kan dat onderzoek samen met een omgevingsvergunning worden ingediend bij de provincie. In het gunstigste geval neemt zo’n traject in totaal 1,5 jaar in beslag.’

Maar voor de woningcorporaties die het ecologisch onderzoek voor lief nemen liggen er nog meer uitdagingen op de loer. Voor de verschillende diersoorten staan in de concept-gedragscode van Aedes namelijk specifieke maatregelen vermeld die zij moeten treffen. Zo moeten voor steenmarters openingen in woningen afgedicht worden. Voor vleermuizen moeten de werkzaamheden uitgevoerd worden in een periode, dat de vleermuizen niet in het gebouw aanwezig zijn en zodanig dat de vleermuizen de door hen gebruikte ruimte(n) na de werkzaamheden opnieuw kunnen gebruiken. Als vogels – zoals huismussen en gierzwaluwen – in het gebouw broeden, worden de werkzaamheden uitgevoerd in een periode dat de vogels het gebouw niet gebruiken en zodanig, dat de vogels na de werkzaamheden opnieuw in of op het gebouw kunnen broeden. De kwetsbare periode voor de diersoorten zijn in de tabel op pagina 46-47 afgebeeld.

‘Kwestie van goede planning’

Ondanks dat Kolthof zelf niets kan zeggen over de inhoud van de concept-gedragscode, stelt zij dat het voor woningcorporaties ‘altijd verstandig is om voorafgaand aan geplande werkzaamheden navraag te doen bij de betreffende instantie’. ‘Sommige woningcorporaties ervaren de wet als ingewikkeld, tijdrovend en bewerkelijk, maar er zijn ook woningcorporaties die er minder moeite mee hebben. Zij geven aan dat het vooral een kwestie is van een goede planning en het tijdig aanvragen van de benodigde vergunningen. Als je je via de gedragscode aan een aantal spelregels houdt, hoef je niet meer naar de provincie voor een ontheffing. Dit scheelt tijd. Maar je blijft wel verantwoordelijk en de wet blijft de wet. We hopen dat de concept-gedragscode in de herfst van 2019 goedgekeurd is. We kunnen er echter helaas geen zinnig woord over zeggen. Dat heeft mede te maken met de lengte van het goedkeuringsproces.’

Ecoloog Femke van Schie (Movares)

“verduurzaming mag niet tot stilstand komen ‘Als ecologen zijn we het al jarenlang gewend om onderzoek te doen naar beschermde soorten bij ruimtelijke ontwikkelingen zoals woningrenovaties. Voor veel woningcorporaties is het echter nieuwe materie.’ Dit stelt Femke van Schie, teamleider Ecologie bij Movares. Als ecoloog erkent Van Schie de complexiteit die de Wet natuurbescherming met zich meebrengt. ‘Te meer omdat de gebouwbewonende diersoorten – de huismus, de gierzwaluw en vleermuizen – zo’n beetje overal in Nederland voorkomen. In feite zullen woningcorporaties enkel bij woningen met platte daken geen last hebben van de aanwezigheid van deze diersoorten voor het plaatsen van zonnepanelen. Dit betekent dat woningcorporaties genoodzaakt zijn om in de broedperiodes voorafgaand inspecties te doen voor de uit te voeren werkzaamheden.’ Uit ervaring weet Van Schie dat het uitvoeren van dergelijk ecologisch onderzoek veel tijd in beslag kan nemen en daarmee ook hoge kostenposten kan veroorzaken. Van Schie heeft met Movares bijvoorbeeld voor een woningcorporatie in de provincie Utrecht een ecologisch onderzoek gerealiseerd voor renovatiewerkzaamheden. ‘Dit bestond uit 2 bezoeken in de maand april voor het vaststellen of de huismus aanwezig was, 3 bezoeken in de maanden juni en juli rond de avondschemering voor de gierzwaluw en nog eens 5 losse bezoeken voor vleermuizen.’ Los van het vele aantal bezoeken dat een ecoloog moet  afleggen, moet men zich volgens Van Schie ook afvragen in hoeverre er negatieve effecten optreden op de verblijfplaatsen van de diersoorten als er zonnepanelen geplaatst worden. ‘Over deze kwestie zijn er flink uiteenlopende meningen. Onze ervaring is dat er ook een groot verschil is op het gebied van beoordeling door provincies. Zo kijken sommige provincies heel streng naar de regelgeving en zien zij het plaatsen van zonnepanelen in de broedperiode als verstoring. Er kan ook geredeneerd worden dat verstoring meevalt, mits maatregelen worden getroffen. Aangezien de meningen uiteenlopen over de mate van verstoring bij het plaatsen van zonnepanelen zou ik voorstander zijn om dit middels monitoring te onderzoeken. ’ Volgens Van Schie moeten woningcorporaties door de ingang van de Wet natuurbescherming steeds meer rekening houden met actief handhavende provincies. Zij maken namelijk meer tijd vrij voor handhaving. ‘De handhaving door provincies vindt vooral plaats op basis van meldingen die bij hen binnenkomen en op verleende ontheffingen. Er is dus met name een reactieve houding al hebben provincies wel de intentie meer proactief te handelen.”

Accolade verkiest ontheffing boven gedragscode

Waar woningcorporatiekoepel Aedes de voorkeur geeft aan een sectoraal overeengekomen gedragscode hebben individuele woningcorporaties ook een andere mogelijkheid. Individuele woningcorporaties kunnen toch besluiten een ontheffing aan te vragen bij de provincie. Zo vroeg woningcorporatie Accolade – verantwoordelijk voor 16.000 huurwoningen in Drachten, Franeker, Heerenveen, Joure en Sneek – in 2018 met succes een ontheffing aan bij de provincie Friesland. Hierdoor hoeft Accolade bij renovaties van woningcomplexen de komende 10 jaar niet per project een ontheffing aan te vragen. Er zijn wel een aantal regels waaraan Accolade zich moet houden. Zo geldt de ontheffing alleen wanneer er kleine aantallen van (ruige) dwergvleermuizen, laatvliegers, huismussen en gierzwaluwen in het wooncomplex aanwezig zijn. Met kleine aantallen wordt maximaal 0,5 procent van de geschatte Friese populatie bedoeld. Directeur-bestuurder van Accolade Jeriça Hartholt is content met de ontheffing: ‘Wij zijn voor natuurbehoud, het is onderdeel van onze organisatievisie. We verbeteren en verduurzamen 60 tot 80 wooncomplexen per jaar. Jaarlijks plaatsen we ruim 800 nestkasten voor vogels en vleermuizen. Zo houden we de populaties in stand. De ontheffing maakt onze processen eenvoudiger en overzichtelijker. Het levert een snellere doorlooptijd op van plan tot uitvoering.’

Advocaat Stephan Sluiter (Ploum): standaard een uitgebreid ecologisch onderzoek uitvoeren gaat te ver

Stephan Sluiter van het Rotterdamse advocaten- en notarissenkantoor Ploum bevestigt op verzoek van de redactie van Solar Magazine dat de Wet natuurbescherming in de praktijk leidt tot juridische beperkingen bij het plaatsen van zonnepanelen. Die zijn er zowel voor woningcorporaties als bedrijven en particuliere woningeigenaren. ‘

Kort gezegd mogen zonnepanelen in beginsel niet worden geplaatst als dat nadelige gevolgen heeft voor beschermde planten, beschermde dieren of beschermde natuurgebieden’, opent Sluiter het gesprek. ‘Een situatie die zich in de praktijk regelmatig voordoet bij de plaatsing van zonnepanelen is dat zich rustplaatsen van vogels of vleermuizen bevinden onder het dak waarop de zonnepanelen worden geplaatst. Als die rustplaats wordt verstoord of vernield als gevolg van de werkzaamheden, dan is een ontheffing  nodig om de werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Als zo’n ontheffing wordt verleend, dan wordt daarbij meestal voorgeschreven dat mitigerende maatregelen worden genomen. Een voorbeeld van zo’n maatregel is het ophangen van nestkasten.’

Bij de plaatsing van zonnepanelen moeten volgens Sluiter altijd de bepalingen van de Wet natuurbescherming in acht worden genomen. ‘Dat kan ertoe leiden dat de mogelijkheid om de plaatsingswerkzaamheden uit te voeren, wordt beperkt. Woningcorporaties kunnen de voorschriften als belastend ervaren, zeker als daardoor de realisatie van een duurzame-energiebron wordt belemmerd. Toch is het voor hen de beste optie om bij de voorbereiding van het project zorgvuldig te kijken naar de wettelijke eisen die van toepassing zijn en daarop te anticiperen. Je voorkomt daarmee dat later in het proces vertraging ontstaat. De extra voorbereidingstijd is natuurlijk belastend, maar het  is nog veel vervelender als het project wordt stilgelegd, sancties worden opgelegd of de vergunning wordt vernietigd omdat achteraf blijkt dat niet is voldaan aan de wettelijke eisen.’

Volgens Sluiter gaat het in algemene zin te ver om altijd een uitgebreid ecologisch onderzoek te doen, voorafgaand aan de plaatsing van zonnepanelen. ‘Dat is bijvoorbeeld niet nodig als op voorhand kan worden uitgesloten dat beschermde dieren of planten aanwezig zijn op de projectlocatie. Je ontkomt er echter niet aan om vooraf enige mate van onderzoek te doen. Je zult ten minste moeten vaststellen of er redelijkerwijs aanleiding is om aan te nemen dat er beschermde soorten kunnen voorkomen op de projectlocatie. Als dat het geval is, zal nader onderzoek nodig zijn. Eventueel kan de belasting qua kosten en tijd wel worden beperkt door de omvang van het onderzoek in de gedragscode flexibel te maken en af te stemmen op de situatie ter plaatse.’

Bron: Solar Magazine, de redactie van Solar Magazine sprak voor dit artikel met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), koepelorganisatie Aedes, een ecoloog en een advocaat. 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.